民办非企业单位的行政责任探讨

http://www.fzgl.gov.cn/ 2008-10-06 10:21:37 2008年8月《中国社会报》

    行政责任，是行政法律责任的简称，指有违反有关行政管理的法律、法规的规定，但尚未构成犯罪的行为所依法应当承担的法律后果，分为行政处分和行政处罚。“行政处分”是对国家工作人员及由国家机关委派到企业事业单位任职的人员的行政违法行为，给予的一种制裁性处理。行政处分的种类包括警告、记过、降级、降职、撤职、开除等。“行政处罚”是指国家行政机关及其他依法可以实施行政处罚权的组织，对违反行政法律、法规、规章，尚不构成犯罪的公民、法人及其他组织实施的一种制裁行为。
    对于行政责任的承担主体，大体可概括为两种基本观点：广义说和狭义说。前者认为，行政责任的主体是行政法律关系主体，包括行政主体、行政人员和行政相对人。后者认为，行政责任的主体只限于行政主体及其工作人员。本文采广义说。行政处分是行政主体及其工作人员承担的行政责任，行政处罚是行政相对人承担的行政责任。在民办非企业单位登记管理过程中，行政主体的行政责任是指登记管理机关在实施行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为的过程中因违反有关行政法律法规而承担的相关法律责任。因篇幅限制，不作进一步讨论。这里着重讨论民办非企业单位的行政责任。
    （一）民办非企业单位行政责任的相关法律规定
   《行政处罚法》第8条对行政相对人规定了六种行政处罚形式，即警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留。《民非条例》和民政部《取缔非法民间组织暂行办法》（以下简称《取缔办法》）在《行政处罚法》规定的行政处罚种类的基础上又增加了封存登记证书、印章和财务凭证，限期停止活动，撤销登记，取缔等行政处罚种类，这两个法规规章一共规定了2项行政强制和9项行政处罚。
    （二）民办非企业单位行政责任的相关法律分析
虽然《民非条例》和《取缔办法》对民办非企业单位的行政责任作了不少规定，但仍然存在着一些问题，举例如下。
    1、处罚条款设置不合理。如《民非条例》第25条第2款规定“前款规定的行为有违法经营额或者违法所得的，予以没收，可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款”。从该条可以看出，对民办非企业单位进行罚款首先要查清民办非企业单位是否有违法所得或违法经营额，而且还要搞清楚违法所得或违法经营额的具体数额，才能够对民办非企业单位进行罚款。如果民办非企业单位有违法所得或违法经营额，但是没有查清；或者没有违法所得或违法经营额，则不能对民办非企业单位进行罚款。这样必然造成登记管理机关的权威性不足。
    2、应设置的处罚条款没有设置。对民办非企业单位抽逃注册资金、虚假出资、会计师事务所出具虚假验资报告、清算组织非法处置资产等重要问题都没有作出相关处罚规定。如，民办学校取得业务主管单位的办学许可证之后即开始招生，拒不到登记管理机关办理登记手续，怎么处罚？根据《民非条例》和《取缔办法》很难作出判断。因为这种取得业务主管部门许可证书后不到登记管理机关来办理注册登记的民办非企业单位与没有登记，擅自以民办非企业单位名义进行活动的非法民间组织不同，不能适用非法民间组织查处的相关规定。
    3、设置了的条款没有得到执行。如《民办非企业单位登记办法》第4条规定法律服务业（如律师事务所、法律服务所等）应纳入民办非企业单位登记，但是由于部门利益缘故，至今没有纳入民办非企业单位登记，这些组织至今也没有法人资格，民政部门也无法监管。
    可见，现行法律对民办非企业单位行政责任的规定还存在一些法律漏洞和法律冲突。因此，登记管理机关在实际执法工作中常常感到法律条款比较粗疏，操作性不强，甚至找不到相关法律依据，以至于很难追究民办非企业单位的行政责任。所以，有必要加快修订出台《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对规范民办非企业单位行政责任的相关法律条款进行认真梳理的基础上，科学设置行政处罚条款，增加行政处罚条款数量（如对抽逃资金、虚增资本、清算过错等设置行政处罚），对行政罚款条款设置一定的处罚幅度。完善民办非企业单位法定代表人（负责人）和直接责任人员行政责任的相关规定。健全行政处罚的程序性规定，增强处罚条款的可操作性。
    （三）民办非企业单位行政责任的承担
    从《民非条例》的罚则来看，不论是法人型民办非企业单位，还是非法人型民办非企业单位，行政责任的承担主体应有两种，即民办非企业单位本身以及民办非企业单位的举办者（出资人）、法定代表人（负责人）、工作人员等相关人员。如果以民办非企业单位本身的行为违反了相关行政法律法规，则应追究民办非企业单位的行政责任。如，民办非企业单位不按照规定办理变更登记的，行政责任的承担主体是民办非企业单位本身；如果假借民办非企业单位名义开展活动，实际上是个人行为违反了相关行政法律法规，则由相关责任人承担行政责任。如，未经登记，擅自以民办非企业单位名义进行活动的，或者被撤销登记的民办非企业单位继续以民办非企业单位名义进行活动的，行政责任的承担主体是擅自以民办非企业单位名义开展活动的自然人。
                     (注：本文发表于2008年8月《中国社会报》社会组织周刊上)

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